也离不开全体中国人的共

2010年之后,我国高等教育改革出、现了。新动向,力图通过治理改革超越传”统管理以解决高校行政化问题,培育大学精神,创新治理机制和提升;高校活力。根据《国家中长期教育改革“和发展规划纲要(2010—2020年)》的部署,2012年,教育部启动了!我国高!校的章程”制定工作。大学?章程是;大学精“神的集中体现,其使。命在于:提高“大学的内生发展质,量。2013年,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年,国家教育体制改革小组办公室正式批准了《清华大学综合改革方案》和《北京大学综合改革方案》,这是一种、自下“而上的改革。[3]这些治理变革有可能冲击到我国高校传统上的管理理念、管理体制和管理方式。

[4]郭锋.新中国高等教育管理实践五十年[J].国家高级教育行政学院学。报,1999(5):9-12.

我国高等教育已初步具备治理的社会基础,多元权力主体并存“的社会关:系网络基本形成,民主、协商和合作价值日益凸;显。因此,可在高等教育政策的框架范围内探索高等教育治理的可行途径。

合理配置高等教育治理体系中的权力,规范高校”权力运行,实现不同权力之,间的平衡与制约,构建和完善大学治理结构是新时期我国高等教育改革的重要方向。大众对高等教育治理有一个基本预期,那就是权!力分享:和共同治“理。

高等“教育治理的终极,目标:是“良法善治”,依法治,教的前。提是?有法可依,且所依之法为良法。在高等教育!治理体系构建的宏观背景下,高等教育“良法善治”正好“契合现代大学的,精、神追;求与制!度规范,将高“等教育治”理纳入法治范“式,成为我国高等教“育改革所面临的现实?课题。高等教育;的“良法善治”象征着一种良:好的教育;秩序,注重在广:泛的集、体意识之上形成一致的规范、标准,这些规范标准能为高校自主权的实现和学术自由的确认提供法律保障,走向秩序而自由“的现代大学。

高等教育治理体系及其现代化建设是我国现时期教。育综合改革的目标所在,也是我们的责任所。在。高等教育!体制;改革的!核心是实现从传统到现代的转变,建立现代大学制度,理顺各种“关系,使政令畅通,确保“教育管:理的有效?性,提升高“等教育的质量。

本文系中国博士后科学基金第59批面上:资助项目“治理现代化视域中高等教育的分权与共治”(资助编号:2016M590593)。阶段性成果

[2]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择[J].清华大学教育研究, 2012,33(”6):25-35.

党的,十八?届四中全会以“依法治国为主题,通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的;决定》,旗帜鲜明地提出、了我国全面深化改革的整体布局和顶层设计的战略目标。高等教育在国家发展中居于重要的战略地位,高等教育的治理方式和水平,直接影响全面推进、依法治?国的进、程。我国要以法?治思维为指引,以法治方式为路径,深入推进高等教育综合改革。

在从管理向治理转变、推进国家”治理体系和治理能力现代化建设的:大背景下,实现教育治理体系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧迫而现实的任务。[5] 中”国特色高等教育治理体系和治理能力现代化的。提出,预示着在新的时代背景下?我国高等教育管理体制的改革方向,这是一项与时,俱进的变革。

高等教育治理能力现代化建设,是当前中国高等教育的一个政策选择。在实施这项政策,之前,需要立足我国高等教育体制改革的。实际,对高等”教育治理进行宏观和微观层面的制度设计。我国高等教育管理的经验和问题是治理变革的基本出发点,科学、合理、高效的高“等教育治理体系及。治理能力”现代化是治理变革的、目标。治理变革之所以在高等教育领域得以展开,一个重要原因在于高等教育参与主体的多元化趋势及其导致的利益博弈。高等教育治理变革的关键是如何处理好高等教育内外各主体的权责关系,处理好大学决策者与执行者之间的关系,处理大学、行政人员、教师和学生三者之间的关系。

高等教育是一个复杂系统,与外部更加复杂的:环境存在着千丝万缕的联系。由于历史、文化和制度方面的;原因,当前我国高等教育的发展事实上存在多重困境,需要对高等教育治理变革进行战略思考。

新中国高等教育发展的70年中,中国经济社会发生了沧桑巨变。这70年中,高等教育的发展和进步既离不开政府的谋划,也离不开全体中,国人的共同努力。中国近、14亿人口教育需求的变迁,是高等教育进步最原始的推、动力。而当前中国的知识密度!和知识资本正:在崛起,在全世界范围内,没有任何一个国家,拥有如此大规模接受高等教育的人群。高等教育人群的创新力量一旦被激发,中国的经济又将再次迎来巨变。

学术权力的保障,不仅有赖于法、律保障,而且!还有赖于大学:的制?度革新。我国高等教育的革新图治,有赖于!教育行政的权责平衡和学术权力的制度保障,有赖于学术道德的文化建设和学术规范的制:度建设。[2]这三种:模式影响了新中国高等教育制度变革的进程。高等教育治理体系是由高等教育、治理、体系三个语素共同组成,因此具有三个方面的含义。高等教育治理现代化表征着一种秩序而自由的教育状态,是中国高等教育治理变革的核心目标所在。新中国高等教育制度的探索与实践,走了一条曲折的道路。高等教育的“善治”是中国高等教育发展的蓝图与愿景。我国高等教育制度主要建立在三种模式的基础之上:一是。西方国家的?大学制度和大学、理念;体系是由事物或现象各要素所组成的结构系统。高校与政府是教育行政关系的两个主体,两者的合、作与协调,是教?育行政、发展的根本动力。二是,学术权力的保障与,维护。改革开放的到来,国外先进的。教育理念启发了国人的思!想,多元的高等教育管理模式打开!了国人的视野。高等教育治理体系具有十分丰富的内涵,包括由?谁治理(政府、高校和社会),治理什么(协调政、府、高校、社会:的关系,协调教育活,动、教育体制、教育机制和教育。观念的关系),以及如何治、理(治理依据、治理原则、治理程序、治理过程和治理结果)三大基本要素及其十,二个子要素组成的结构系统。丘成桐。有言:“公平的评审制度。要是能建成功,什么!学术问题都能够解?决。三是由中国人在革命战争环境下探索的高等教育模式。二是高等教育:的“苏联模式”;高等教育系统的权责平衡强调的是权力与责任的统”一。我国高等教育治理变革需要信;念体系的支撑,需要进行范!式转换,由国家本位的权力配置范式向政府、市场和高校之间权力分享和共治范式的转化!

21世;纪初,我国加紧;建设世界一流大。学和高水平?研究型大学,不断深化高校内部”管理体“制改革,探索建,立现代”大学制度。《国家!中长期教育改革和“发展规划纲要(2010—2020年)》;提出,要改进政府的管理方”式,保障高校。的办学、自主权,同时把完、善大学内部治理结“构、深化校内管理体制改革作为重要任务提出;来。[1]此!时,我国高等教育:体制改;革的重点之。一是推动教育治理政策的开展,强化高校的自主,减少国家的管控,引进更多的市“场力量,讲求绩“效责任,并期待高”校与。社会有更多:的合“作和互动。

展望”未来,我国高等“教育治理改革既要保持国际视野,又要展开地方:行动,并将两者有机结合,使得高等教育发展的国际化和本土化并行不悖。高等教育是社会系统中的一个复杂系统,高等”教育治理改革的关;键,并不完全取!决于高等教!育本身,而是取决于整个社会的;改革,特别是政治体制的改革。西方国家高等教育改革的经验有:继续保持?大学的自主;性、独立性的“责任体制,同时加强:和确立大学自由、自律和自立的机制和组织。体。制,实行大学自主,与严格尽责相结合的管理原则。西方国家的成功经验为我国高等教育治理,改革提供了有益的“借鉴。我国高等教育治理变革,的指导思想:整体推进和重点突破相促进,制度设计和实践探索相结合,治理变革与社会文化相契合,同时要在法治的基础上正确处理国家与社会、政府与市场、中央与地方、政府行政与公众参:与、经济效率与社会公平等多种关系。我国高等教育需要形成新的发展战略和?目标模式,需要继续推进以体制为中心的治理变革,藉此推动我国高等教育走向协同共治。(作者:左崇良,单位:衡阳;师范学院。教育科学;学院“)

1977年5月,关于“尊重知识,尊重人才”的讲。话迅速”传开,在国内引?起了巨大反:响,这重新点燃了广大教育工作者心中的希望。1978年,党的十?一届三中!全会提出了加强社会主义民主和法制建设的任务。1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》,是新中国成立以来由最高权力机关制定的第一部有关教育的法律。之后,国务院,相继制定了《;高等教育管理职责暂行规定》《普通高等学校设置暂行条例》等行政法规。1982年,新的《中华人民共“和国宪法》的颁布,在我国法制建设具有里程碑的意义。1986年的《中华人民共和国义务教育法》,1993年的,《中华人民共“和国教师法》,为教育事!业提供了法制保:障。1995年的《中华人民共和国教育法》在法律上确立了教育的战略地位。1998年的《中华人民共和国高等教育法》标志着我国高等教育立法已取得重大进”展,它为高等教育领。域的依法治教提供了基本的法律依据。

[5]瞿振元.建设中国特色高等教育治、理体系 推进治理能力现代化[J].中国高教研究,2014(1):1-4.1966年,“”爆发,法律”法规失去,了权“威性,高等教育“工作受”到“了毁灭性!打。击。高等教育”管”理体制,从本质上讲,体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府与高校以及高校“各管理层次、管理单元的职责、权力和利益关系。高等教育治理体系现代化,主要包括“高等教育、理念、高等教育管理体“制、高校办学模式和高等教育的评价机制等四个方面的现代化”,以此;形成高等;教育的“先进理念指引、政府宏:观管理、社会广泛:参与、高校自主。办学”的格局。”去官!化意识、的学;术评!审制度建!设,在我?国高等教育:制度建设;中尤为重;要。[3]劳凯声.创新治理机。制、尊重学术自由与高等学校改革、[J].教育研究,2015,36(?10):10-!17.高等“教育管理体制,是指对高等教育进行管理而设置的组织制度体系,主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间!的、隶属关系以及相互间职;责、权限;的划分。学者自律属于学术道德层面,反映的是高校教师的内在;修养;去官化意识的。学术评审制度建设,则是我国高等教育治理变革的关键环节,是高校与政!府共。同的任务。

对于高等教育学术失范和学术腐败的治理,可分为两个方面:学者自律和去官化意识”的学术评审制度建设。20世纪70年代,我国高等教育经过艰难曲折的发展迎来勃勃生机。最重要的是,高考的恢复使高等教育迈向了新的征程,数以亿计的青年学生通过高考改变了命运,同时,接受高等教育的人,数不断攀升,他们用所学知识为社会主义现代化建设贡献了力量。[6]当前,我国高等教育正面临着这样一种制!度变迁,即高校由单一强制的行政权力、主导逐渐转变为;遵循学术内在逻辑,实现?高校真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构体系。高等教育治理的本意是要增强高等教育的制度有效性,构建一种学术秩序,并具有彰“显”大学精神、保障学、术自由、防御!权力”侵蚀的、功:能。前方的!路已经清,晰可见,政府作为我”国高等教育变革的主导;力量,应充分、发挥“元治理”的作用,运用政策;法律杠杆,整合市场,取向,的大学自:主,重塑大学:和政府“的角色定位,重构大学。与政!府、市场、社会的;关系,重理“高等教育的“价值空间,回归大学;精神,用知识共同体标准来重塑大学价值,进而使!合作、共治、平衡成“为高等教育治理的价值选择,并据此作出具体的制度安排。三是学术规范的制度建设。

以治理代替管理,从控制走向协调,是国际趋”势,也是中国高等教育!变革的趋势。2013年,党的“十八届三中全。会将“国家治?理体系和治理能力现代化”提高到国?家战略的高度。长期以来,我国高等教育的话语体系中出现的大多是“管理”二字,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的,决定》突出“治理”二字,而且强调?治理体系、治理能,力要”实现现代:化,这标志;着党:在治国。方略和、执政理念上实现了新的突破。加快推进高等教育治理体系、和治理能力现代化成为这一时期我国高等教育管理体制改革的重点任务。

2013年11月”12日,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代?化”。中央:政府明确!将“国家治理体、系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。在党和国家的。号召下,我国高等教育治理变革由此踏上了新的征程。

在党和国家的?领导和,关怀下,新中国“高等教”育实行,了教:育方针、教学计划、课程“体系和管理体制?等方面的一系列改革,其内容和结果体现出四个基本特点:一是高等教育面向工农大众。这是新中国成立初期发展高等教育事业的基本政策,也是中国追求“高等教育大众化发展目标的最早起步。二是高等教育与生产劳动相结合。为贯彻:这一基本!方针,高校”在教学制、度、教学计划、教学内容、教学方法和教学组织形式等方面进行了一系列改革。三是思想政治教;育是高校教育的首要任务。近年来,高校有加强思想”政治教育的趋势。四是高等教育工作必须坚持党的领导。我国高等教育改革在处理高等教育管理问题时,特别注重发挥中国对高等教育工作的领导作用。一般认为,高等教育治”理包括两个层面:政府如何管理大学,即大学的他治(高等教育宏观治理);大学如何自我管理,即大学的自治(高等教”育微观治理?)。高等教育宏观治理和微观治理是相互渗透的,一起影响着高等教育治理的进展与成效。

新中国高等教育发展史是一部国家政策主导下的治理变迁史,高等教育治理有典型的“中国特征”:高等教!育治理;与!国家;政治:经济体“制及:其变革密切相关;国家政治、经济与。社会的”发展;变化影响中国高等教育政策变革,而高等教育政策变革又主导大学内部治理变革。

高等教育治理的现代化离不开传统管理观念的现代化。高等教育治理变革的价值取向:权力分享,共同治理。现代大学治;理的内在逻辑是学术自由,外在表现为大学自:主。现代大学、是边界相对确定的学术组!织,具有;内在的规定性。大学具有任何“自组织”所必具的自调性、自律性特?征。政府应在尊重大学自主性的基础上,借助、法律监督、信息指导等相对宽:松的方式对其?进行宏观调控,努力做到无为而无不为。大学则应在坚持自主办学的基础上,通过制定章程以明确各主体的责权利,努力做到有所为有所不为。

高等教育治理”是为有效实现高等教育的功能和目标而进行的制度安排,是构建学术秩序的政策和法律行为。一是高校与政府之间的权”责平衡。治理指的是相关主体通过一定的规则和程序对利益相关者各方进行调解的一种过程;教育行政机关和高校的权责对等,需要法。律的;确认,并形成,一种显性政策。高等教育是指最高层次的教育,包括教育活!动、教育体制、教育”机制和。教育观念;直到1976年?粉:碎“”之后,教育界在“拨乱反正”的基础上,重新颁?布了大中!小学《工;作条例》,恢复学。校的教学:秩序。现代大学制度建设的要旨是通过一整:套完备的制度来保障学术权力,建立良:性互动的、大?学治理结构。高等教育是一个复杂的系统,由于其内外部关系的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性,因此高等教育治“理体系可分为许多层!面。高等教育治理现代化包括两个主要方面:高等教育治,理体系现代化和高等教育治理能力现代化。

近二十年来,我国高等教育的发展呈稳步推进的状态。1998年,全国普通高校“数量为1,022所,至2017年”增长到2,631所。与此同时,高校学生在校人数也、保持持续!增长,1998年,普通高校、本专科在校生人!数和研究生在校人数分别为340.87万人和15.36万人,到2018年,这组,数据分:别增长到2,831.03万人和273.13万人。

新中国:成。立:之初,我国”只有205所高”校,在校大学?生不、足12万人,高等:教育规模。小,形式单一,层次、科类、布局结?构不合理,远不。能适应国:家建:设!以及经济:社会;发展的需?要。[4]新”中国“成立后,党和政府“高度重“视高,等教育,在办学实!践中不断探索,积累经验,推动高等教育改革发;展,成功地开创了崭新的中国高;等教育事业,并卓有成效地推动着中国高等教育沿着社会主义的方向不断向前发展。

高等教育治理离不开法治,以法治教是“善治”的基础与前提。我国高等教育治理现代化和现代大学制度建设需要以法律”为基础,重理高等教育!的法理?空间,重建各类权力、主体的边界。一是高等教育的有法可依。在高等教育治理变革中,高校所依的“法”总体上分“为两类:一类是宏。观,的教育法”规;另一类,是微观的大学章程。高校可在现有法律政策环境下,自主地寻求制“度变革的空间和路“径,在宪法和法律规范的范围内;自主决策和管理,独立行;使其办学目标、专业设置、课程设”置和”人员聘用、资金。使用等方面的决策权,成为真正独立的法人实体。二是高等;教育的法制完善。高等教育的法制完善,必须通“过高等教,育立法,明确高,校的,法律地:位,明确高校与政”府、社会、市场、教师、学生的法,律关系,合理配置不同主体的权力,廓清相关主体所享有的权力和权利的边界,通过章程科学地划分和确定高校内部成员的责任权,利。

高等教育治理改革的关键是理顺各种关系,使政令!执行渠道畅“通,确保教:育管理的有效性。当前,我国高等教育治理改革的首要任务是将大学从行政权力和市场权力中解放出来,以释放大学的学术潜能。学术自由和大学自治是高等教育的灵魂所在,具有原生性的力量。大学及其学者的学;术自由需要借助国家权力来维护其正当性,重建大学与政府;的边界。我国政府已经启动了高等教育!治理改革的车轮,相关法律也已经确认了高校的办学自主权,政府有责任将治理改革进行到底,所以,政府应该通过制度契约,建立规则或章,程,理顺高校内外?部权力关系,建立科学合理的治理结构,从而实现真正的大学治理。我们坚信,错误和弊病一旦得到纠正,大学的理想就会显示出其内在的巨大力量,奔向高:等教育的“良法善治”。

关键词:高等教育;治理变革;政策选择;管治;善治;治理”现代化?高;等“教育治理!是一个!发展;中的概!念,它与高等教育发展的历史和现状密不可分。作为社会大系统的一个子系统,高等教育受政治、经济、科技、文化等方面的;制约,并对政治、经济、科技、文化的?发展起作用。影响“高等教育治理的因素包括:高等教育的政策法,规,政府如“何管,理高等教育,社会和市场力量如何参!与大学治理等。

高等教育治理的关键就是“权力”的合理配置与运!行,目标是构。建高?等教育治理。体系,并促进高等教育治理能力现代化。有无现代化的高等教育治理体系和治理能力,事关创新型国家和人力资源强。国能否建成,事关中华民族伟大复兴的中国梦能否实现。

在我国,高等教育是最重要的公共事业之一,不仅为国家社会培养高,级专门“人才,而且肩负着强国兴邦的重任,寄托着国人的无限期盼。

治理”现代化是一项意义深远、的制度变革,宏观上能有效推动高等教育的发展,微观上能改善高校管理过程。高等教育治理现代化不是中国已有的现实,而是当代中国人共同期盼的理想!状态。高等教育治理的中国之路,是走向秩序与自:由的现代大学。

新中国成立70年来,高等教育治理变革始终受到国家宏观政策和外部社会大背景的影响。新中国成立初期,我国高等教育具有强烈的“管治”色彩;20世纪90年代,高等教育出现市场化变,革;2000年之后,高等教育领域开、启了”走向“善治”的变革。在权力。多元化和权力社会化的,社会背景;下,我国高等教育治理体系和治理能力现代化政;策目标的提出适逢其时。中国高等教育治理现代化在于中国特色与教育规律的有机结合,凸显权。力分享和共治价值,形成?高校自!主、政府主导、社会参与的合:作;范式,形成一种多元共治的治理体系和,运行机制。

[;6]?汪明义.高等教!育治理体:系和、治理能力现代化的思考[N].四川日报,2014-06-25(6).

1999年之,后,高等,教育大众?化的推进引。发了大。学制度与社”会转型的矛盾,传统的管理方式等受到了严峻挑战。2000年之后,我国学者开始引进治理理论并对高等教育管理体制改革进行;了探讨,其重点是探讨大学治理变革。与此一致。的是,我国政府也在这一时期积极推动大学治理方面的改革实践,典型的改革事件有:北京大学2003年人事制度改革;武汉大学的政学分权;南方科技大学的整体创建;北京师范大学的治、理结构创新。

高等教育治理是高等教育发展到一定阶段的产物,实施高等教育治理需要一定的。制度环境和社会基础。有高等教育必有管理,但不一定要有治、理。高等教育实践中,治理问题和管理问题总是同时存在的,区别点是在什么规模和层次上以哪一种方式(管理还是治理)为主的问题。一般而言,高等教育!发展的初“级阶段“首先要搞好“管理,到了:成熟阶段;则要强调?治理。

新?中国成立后,我国高等教育宏观管理体制的变革大;致?经历了以下阶段:1949年—1958年,中央集,中管理时期;1958年—1963年,地方管理时期,权力下放,高校由省级政府管理;1963年—1966年,实行统一领导分级管理;1966年—、1976年,“”混乱时期;1977年—1995年,确立了集中领导分级管理的体!制; 1995年之后,权力分化,和市场化变革时期;1995年7月,国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育领导体制改革“的若干意见》,开始实行“两级管理,以省级,统筹。为主”的体制。1995年之、后,高等教育”管理权出。现了省级政:府分权的趋:势,并在高校自主办学和社会力量资助方面取得很大的进展。

1949年9月,中国人民政治协商会议在北京举行,会议。制定并通”过了《中国人民政治协商会议共同纲?领》,这是新中国成、立初期我国最重要的国家政策,其中关于教育的条文为新中国教育确定了基本的发展方向。1949年12月,教育部召开了第一次全国教育工作会!议。高等教!育方面,1950年颁布了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》。1951年10月,政务院颁布了?《关于改革学。制的决定》,对高等教育的结构和层次产生了很大影响。1954年,第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法,很好。地体现?了社会主义原则和民主原则。1961年,教育部草、拟、了”《教育。部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高教六十条》),总结了新中国成;立以来教育工作正反两方面的经验。新中国?成立初期,中国高等教育的发”展以老解放区的教育经验为基础,吸收旧中国教育中有益的经验,学习苏联教育的先进,经验,具有很强:的混合?色彩。但是,由于认识上?的原因,高等!教育管理存在重政策、轻法律的;倾向。

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